一、從“增量擴張”到“存量更新”：城市發展邏輯的歷史性轉型

中國的城市更新政策經歷了從“三舊改造”到“城市更新”的階段演變。2009年廣東提出“三舊”（舊城、舊村、舊廠）改造，以提升土地利用效率為核心，強調連片開發、規劃先行，但在實踐中出現了過度依賴地產開發、脫離城市戰略、破壞風貌等問題。2015年廣州設立全國首個城市更新局，標志著更新治理逐步制度化，“微改造”作為新理念應運而生。2021年住建部《關于防止大拆大建的通知》首次明確拆建比、就近安置等硬性指標，糾正此前“千篇一律”的開發傾向。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于持續推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），作為新時代城市更新政策的“綱領性文件”，它首次以全國統一的視角對城市更新全鏈條進行頂層設計，提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規”，明確提出“老城不能再拆”，全面轉向以品質提升和風險防控為導向的系統更新模式。

二、深化改革突破：構建“政府-市場-公眾”三位一體新機制

在推進城市更新的過程中，如何解決“錢從哪來”“地怎么用”“誰來做”“誰受益”的結構性難題，一直是制約政策落地的核心障礙。《意見》通過一系列改革舉措，試圖為城市更新構建可持續的機制基礎。

土地制度破冰：用“清單+轉換”機制重構空間使用邏輯。

不同于以往更新改造工作都往做高容積率方向走的粗放做法，2025年政策提出以“土地混合開發利用”和“用途依法合理轉換”為核心的精細管理邏輯，并且提出用途轉換和兼容使用的“正面清單、負面清單和管控要求”，以及“容積率轉移或獎勵政策”，引導城市更新向更高質量更精細化管理的方向前進。

金融機制貫通：中央+地方+資本市場多元聯動。

本次《意見》構建了由“中央預算內投資+超長期特別國債+地方專項債+REITs”等組成的復合型投融資機制，形成了資金來源的“組合拳”。同時，政策要求“優先實施城市資金能平衡”的項目，這在“項目篩選邏輯”上要求項目主體更加重視財務平衡測算和事前論證，從而建立更新項目的財政可持續性閉環。

公眾參與與共建機制初步制度化。

城市更新類項目長期面臨“民意阻力+操作碎片”的兩難困境，尤其是在老舊小區加裝電梯、城中村規劃重構等問題上，居民意見分化嚴重。此次《意見》將“居民為主體”列為實施路徑，鼓勵通過街道社區組織“共建議事會”，引導居民、規劃師、社會組織全過程參與，探索共謀、共建、共評的新模式。這對提升政策合法性與治理效能具有長期價值。

三、明確政策分野：2025年《意見》與舊政策的繼承與突破

相較于2015年“微改造”主導階段和2021年“拆建比限制”文件，本次《意見》在以下幾個方面實現了顯著突破：

首先，政策立場更加明確。“老城不能再拆”雖首次寫入中央文件，但其規范對象并非泛指“老城區改造”，而是明確針對文化遺產類空間的保護。配套的“先調查后建設”“先考古后出讓”等機制，是對2021年“禁止拆真建假”等原則的制度性延伸。

其次，任務體系更加完整。《意見》將“既有建筑改造、小區整治、城中村改造、基礎設施提升、生態修復、歷史文化保護”等八項任務并列提出，并細化了實施路徑。例如在“城中村更新”部分，新增“老舊火車站與周邊街區統籌改造”，是對片區聯動治理邏輯的首次制度表述。

此外，在制度創新上，《意見》首次將“居民共建共治”與“片區策劃”納入操作框架。明確“專項規劃—片區策劃—項目實施”三層路徑，打通了規劃—資金—執行鏈條的邏輯閉環。

四、從愿景到操作：八大任務體現治理模式的系統躍遷

《意見》所提出的八項主要任務，不僅是對城市更新不同維度的細化部署，更體現出城市治理理念從“碎片推進”向“系統統籌”的躍遷。與以往政策相比，這八項任務在內容和方法上都有明顯的升級。

在“既有建筑改造”方面，政策首次將C級與D級危房區別處理，提出抗震加固、分類改建等方式，既延續了2021年對拆建比例的限制，也通過“一屋一策”的手段強化歷史建筑的分類保護。

“老舊小區整治”部分，則將治理焦點從基礎設施改造延伸至“長效管理機制”建設，強調居民自治與改造成果維護，是對“微改造”理念的制度化再造。

而“城中村改造”方面，《意見》不僅沿用了“一村一策”“拆整結合”等方法，還特別提出“城市資金能平衡”的原則，實質上為廣州、深圳這類資金壓力大的特大城市劃定了財政安全邊界。

此外，“完整社區建設”“城市功能完善”也從“配套補短”升級為“空間優化+公共服務重構”的雙重路徑，明確提出社區服務空間整合、居民全過程參與的治理機制，為未來片區活力營造提供方向。

在“基礎設施提升”與“生態修復”方面，《意見》引入“生命線工程”“應急聯調機制”等關鍵詞，重視突發性風險的聯動響應，體現對極端事件下城市韌性的考量。

最后，“歷史文化保護”條目明確了“居民為主體”的保護機制，確立“先評估后建設”的審查路徑，是中央層面首次在文化資源活化中強調社區共建角色，具有高度政策進步性。

附：政策要點

主要目標：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

主要任務：加強既有建筑改造利用；推進城鎮老舊小區整治改造；開展完整社區建設；推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎設施建設改造；修復城市生態系統；保護傳承城市歷史文化；

保障支撐：建立健全城市更新實施機制；完善用地政策；建立房屋使用全生命周期安全管理制度；健全多元化投融資方式；建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式；健全法規標準。

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